Da Política de Governo à Política de Estado?

Em 2 de setembro de 2026, a Câmara dos Deputados aprovou o substitutivo ao Projeto de Lei nº 3.904/2023 (PL), que propõe instituir em lei a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PNAPO). O texto também passou a denominar a futura norma de Lei Ana Maria Primavesi, em homenagem à agrônoma cuja trajetória se tornou referência no manejo ecológico dos solos.

A matéria segue para o Senado. À primeira vista, pode parecer apenas mais uma etapa legislativa de uma política que já existe. Contudo, não é bem assim.

A PNAPO integra a agenda pública brasileira desde 2012 e já orientou planos e ações voltados à produção orgânica e à transição agroecológica. O que está em discussão é sua base institucional. Transformá-la em lei não garante sua permanência ou implementação, mas pode dar maior estabilidade a uma política até aqui sustentada principalmente por atos do Executivo.

Vista da Amazônia, a questão se torna mais complexa. A região está longe de constituir um espaço rural homogêneo. Diferentes sistemas de produção e formas de relação com os recursos naturais coexistem no território, expressando trajetórias e racionalidades econômicas distintas (Costa, 2019). Várzeas, ilhas, áreas de terra firme, assentamentos, territórios indígenas e quilombolas abrigam formas distintas de produzir e manejar a terra, a floresta e as águas.

Ao mesmo tempo, esses territórios convivem com pressões de outros usos da terra e dos recursos naturais, como a agropecuária de fronteira. É nesse terreno, marcado tanto pela diversidade quanto pela disputa, que uma política de agroecologia e produção orgânica precisa ganhar sentido.

A pergunta, portanto, não é apenas se a aprovação do PL tornará a PNAPO mais resistente às mudanças de governo. Para a Amazônia, importa saber qual política será capaz de atravessar a distância entre Brasília e os territórios e o que acontecerá quando suas diretrizes encontrarem diferentes formas de produzir, conservar, comercializar e viver.

Seu alcance dependerá de algo bem mais difícil: fazer da agroecologia e da produção orgânica uma política construída também a partir das experiências, conhecimentos e conflitos que atravessam os territórios amazônicos.

Sistemas agroflorestais, como esse em Tomé-Açu (PA), exemplificam como a produção na Amazônia se faz a partir da biodiversidade e do ritmo dos territórios, distanciando-se de fórmulas prontas. Foto: Ronaldo Rosa/Embrapa.

Uma política que não começa agora

A tentativa de dar uma base legal mais sólida à PNAPO não parte do zero. Instituída em 2012 pelo Decreto nº 7.794, a política resultou de uma trajetória anterior de mobilização e construção da agroecologia por organizações da sociedade civil e movimentos ligados à agricultura familiar e à produção orgânica (Martins; Lima; Bomfim, 2025).

No ano seguinte, o primeiro Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo) reuniu programas e ações de diferentes áreas do governo, articulando crédito, assistência técnica, pesquisa, conservação dos recursos naturais, comercialização e consumo.

Esse arranjo tinha uma característica importante: agroecologia e produção orgânica não cabiam em um único ministério nem se restringiam à esfera federal. A articulação entre agricultura, ambiente, saúde, conhecimento e mercados exigia coordenação entre diferentes áreas do Estado e diálogo com a sociedade civil.

No plano nacional, a Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica (CIAPO) assumiu a articulação governamental, enquanto a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO) criou um espaço institucional de participação social. Nos estados, instâncias como as Comissões da Produção Orgânica (CPOrgs) e, em diferentes contextos, redes e Núcleos de Agroecologia (NEAs) aproximaram essa agenda de produtores, organizações e instituições locais. O segundo Planapo (2016–2019) deu continuidade a esse arranjo e organizou a política em objetivos, estratégias, metas e iniciativas.

A trajetória seguinte expôs a vulnerabilidade desse arranjo. Em 2019, mudanças de governo e nas estruturas de governança federal atingiram as instâncias de articulação e participação da PNAPO, posteriormente retomadas em 2023.

O episódio mostrou que uma política construída ao longo de anos podia perder parte de sua estrutura de governança quando sua sustentação institucional dependia fortemente de decisões do Executivo.

O Planapo atual retomou e ampliou essa agenda, incorporando com maior destaque temas como território, sociobiodiversidade, comercialização e cuidados com a vida, além de prever integração entre políticas públicas e territorialização das ações.

É sobre essa experiência de construção, interrupção e retomada que o atual debate legislativo ganha sentido. O PL nº 3.904/2023 não inaugura a PNAPO; o que está em jogo é outra questão: quanto de uma política construída ao longo de mais de uma década deve continuar dependendo das escolhas administrativas de cada governo?

Por que transformar a PNAPO em lei importa?

Se a PNAPO já existe há mais de uma década, o que muda ao transformá-la em lei? A resposta mais imediata é a possibilidade de lhe dar maior estabilidade. Atualmente, a própria PNAPO e parte importante de sua estrutura institucional estão amparadas por atos do Executivo.

A lei não torna uma política permanente, mas eleva o grau de proteção institucional de seus princípios, objetivos e instrumentos, reduzindo sua dependência das decisões administrativas de cada governo.

Políticas voltadas à transição dos sistemas produtivos precisam de tempo. Um agricultor que decide diversificar a produção, recuperar o solo ou implantar um sistema agroflorestal trabalha com ciclos que não obedecem ao calendário eleitoral. A recuperação da saúde do solo e a adoção de práticas adaptadas às condições ambientais locais tornam essa temporalidade ainda mais evidente.

O mesmo vale para pesquisa, assistência técnica e construção de mercados. Quando programas são interrompidos ou mudam constantemente de direção, perdem-se conhecimento acumulado, relações de confiança e capacidade de planejar, e não apenas uma estrutura administrativa.

A discussão, portanto, não pode ficar restrita à oposição entre “política de governo” e “política de Estado”. Uma lei pode oferecer uma base institucional mais resistente às mudanças de conjuntura e prever instrumentos de financiamento, mas isso não garante, por si só, recursos suficientes, capacidade institucional, assistência técnica ou participação social efetiva. Tampouco assegura que uma política nacional produza os mesmos resultados em realidades territoriais distintas.

Institucionalizar a PNAPO não encerra a disputa sobre os rumos da política agrícola brasileira. Dá maior visibilidade, porém, a uma escolha: se agroecologia e produção orgânica ocuparão um lugar episódico nas agendas governamentais ou contarão com condições para permanecer, acumular experiência e orientar políticas de longo prazo.

Na Amazônia, a continuidade da PNAPO ganha um sentido particular. Diferentes formas de produzir, manejar a biodiversidade e usar os recursos naturais coexistem, mas nem sempre em condições iguais. É nesse encontro que sua capacidade de produzir mudanças concretas poderá ser medida.

A Amazônia no centro da transição agroecológica

A riqueza da sociobiodiversidade amazônica: frutos da agricultura familiar que carregam saberes tradicionais e estratégias seculares de manejo. Foto: Ronaldo Rosa/Embrapa.

Falar em transição agroecológica na Amazônia exige reconhecer que ela encontra territórios onde conhecimentos e práticas de cultivo, coleta e manejo da biodiversidade foram construídos muito antes de a agroecologia ganhar espaço nas políticas públicas.

Estudos sobre populações indígenas e tradicionais amazônicas mostram como esses conhecimentos se formaram na relação cotidiana com a floresta e os recursos naturais (Cunha; Almeida, 2002; Cardoso, 2009). Esse repertório não constitui um modelo único nem deve ser romantizado como se toda prática tradicional fosse, por definição, sustentável. Ele revela, contudo, experiências que precisam ser reconhecidas e participar da construção das respostas para o futuro da agricultura na região.

Produzir acompanhando o ritmo das águas não envolve as mesmas condições de um cultivo em terra firme, de um sistema agroflorestal ou de uma produção voltada ao mercado urbano. Colocar essas experiências sob uma categoria genérica de “produção sustentável” pode apagar justamente aquilo que uma política territorializada deveria enxergar: as diferenças.

Agroecologia, aqui, não pode significar apenas substituir insumos ou adotar técnicas ambientalmente mais adequadas. A própria PNAPO compreende a transição agroecológica como uma mudança nas bases produtivas e sociais que orientam o uso dos recursos naturais. A produção orgânica integra essa agenda, mas possui sistemas regulados e mecanismos próprios de reconhecimento.

Diferentes maneiras de produzir e atribuir valor à terra, à floresta e à biodiversidade não ocupam o território em condições equivalentes. Sistemas diversificados conduzidos por agricultores familiares e comunidades locais convivem com atividades econômicas de maior escala e com outras lógicas de apropriação e uso da terra e dos recursos naturais (Costa, 2012; Castro, 2007).

A transição agroecológica ocorre dentro desse campo de forças; tratá-la apenas como uma mudança técnica seria ignorar as relações econômicas e políticas que condicionam as escolhas de quem produz.

A sociobiodiversidade torna essa discussão mais concreta. Produtos, conhecimentos e práticas associados à biodiversidade fazem parte das estratégias de produção e geração de renda, mas também dos modos de vida e das relações construídas com o território.

O Planapo 2024–2027 incorporou a sociobiodiversidade como um de seus eixos e inclui agricultores familiares, povos indígenas e povos e comunidades tradicionais entre seus públicos. O reconhecimento institucional importa. Ainda assim, há uma diferença entre incluí-los como beneficiários e reconhecer sua capacidade de participar da definição dos caminhos da política.

Talvez esteja aí uma das contribuições mais importantes da Amazônia ao debate nacional. Sistemas agroflorestais, extrativismo, cultivos diversificados e outras formas locais de manejo mostram relações entre produção e biodiversidade mais complexas do que a oposição entre “área produtiva” e “área conservada”.

Não se trata de convertê-las em um modelo único, mas de reconhecer os conhecimentos que carregam e criar condições para que dialoguem com pesquisa, extensão rural e políticas públicas.

Isso também muda a maneira de pensar a PNAPO. Uma política nacional de agroecologia e de produção orgânica será tanto mais adequada à Amazônia quanto menos tratar seus territórios como pontos de chegada de soluções formuladas em outros lugares.

Territorializar a política significa abrir espaço para o movimento inverso: permitir que conhecimentos, experiências, demandas e conflitos presentes nos territórios também influenciem a forma como o Estado entende e promove a transição agroecológica e a produção orgânica.

Produzir é apenas parte do caminho: condições para a transição

O trabalho na base da transição: cultivo orgânico de abacaxi em aleias em sistema agroflorestal na Fazendinha Agroecológica Km 47. Foto: Gustavo Porpino/Embrapa.

O substitutivo aprovado pela Câmara reconhece que ampliar a agroecologia e a produção orgânica exige mais do que mudanças dentro das unidades produtivas. Entre os instrumentos previstos estão assistência técnica e extensão rural, crédito e financiamento, compras públicas, apoio à comercialização, pesquisa, bioinsumos e energias renováveis, além do fortalecimento de mercados locais e circuitos curtos.

Na Amazônia, o desafio está em fazer esses instrumentos funcionarem em territórios onde produzir e comercializar pode envolver longas distâncias, deslocamentos fluviais e acesso desigual a serviços e mercados.

A produção orgânica acrescenta uma questão específica: o fato de que seu reconhecimento formal depende de mecanismos de avaliação da conformidade. A legislação brasileira prevê, entre esses mecanismos, os Sistemas Participativos de Garantia, baseados na participação e na responsabilidade coletiva de seus membros (Brasil, 2007).

Sem condições para produzir, beneficiar e comercializar, corre-se o risco de atribuir aos produtores a responsabilidade pela mudança sem lhes oferecer os meios necessários para realizá-la.

Da institucionalização à transformação dos territórios

Ações de sistemas agroflorestais (SAF) com indígenas no Acre demonstram que a transição produtiva exige escuta e integração com as práticas tradicionais. Foto: Guadalupe Kristel Bueno Noriega/Embrapa.

O alcance da PNAPO será definido, em grande medida, na implementação. O próprio Planapo 2024–2027 prevê integração entre políticas públicas, articulação federativa e critérios de regionalização e territorialização das ações (Brasil, 2024).

Na Amazônia, essas diretrizes ganham especial importância diante de territórios com condições produtivas, ambientais e institucionais muito distintas.

Territorializar, porém, não deveria significar apenas levar aos territórios programas formulados nacionalmente. Significa permitir que instrumentos e formas de execução dialoguem com as realidades locais e que agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais e suas organizações participem da definição dos caminhos da política.

A própria PNAPO reconhece a participação social como parte de sua governança e a articulação entre Estado e sociedade civil.

É nessa passagem da institucionalização para a implementação que estará um dos principais testes da PNAPO na Amazônia. Trata-se de fazer seus instrumentos chegarem a quem produz e, ao mesmo tempo, deixar-se transformar pelos territórios.

No fundo, o debate sobre a institucionalização da PNAPO não diz respeito apenas à sobrevivência de uma política entre diferentes governos. Diz respeito também às formas de produzir e de se relacionar com a terra, a floresta e a biodiversidade que o Estado brasileiro decide reconhecer e fortalecer.

Na Amazônia, onde essas formas coexistem em condições profundamente desiguais, essa escolha está longe de ser apenas administrativa. Transformar a PNAPO em lei pode ser um passo importante. O que ela representará para a região, porém, continuará sendo decidido onde a política encontra a vida concreta dos territórios.

Referências

Adrielle Leal é mestre em Ciências Ambientais e mestranda em Gestão dos Recursos Naturais e Desenvolvimento Local na Amazônia, especialista em Ordenamento Territorial e graduada em Engenharia Sanitária e Ambiental. Exerce atualmente a chefia do Núcleo de Suporte à Produção Orgânica do Estado do Pará (NUSORG-PA), na Superintendência Federal de Agricultura no Estado do Pará, do Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA). Sua trajetória profissional e acadêmica tem se desenvolvido na interface entre agricultura familiar, políticas públicas agroambientais, desenvolvimento territorial, sustentabilidade, agroecologia, produção orgânica e sistemas produtivos amazônicos.

Edição, Revisão e Montagem de página: Juliana Carvalho
Direção: Marcos Colón